Vujović: Merama štednje stvoren prostor za promene ekonomske politike

Ako održimo ovako uspešne performanse do kraja 2017., u makro delu neće nam biti nužan novi program sa MMF-om, ali je za ozbiljne strukturne reforme korisno imati MMF i druge MFO kao saveznike. Već postoji osnov da revidiramo fiskalni deficit za ovu godinu sa 1,7 na 1,4% BDP-a, dug opšte države pašće na nivo iz Mastrihta 2021, a čekaju nas i duboke reforme javne administracije, obrazovanja, zdravstva, svih javnih usluga i javnih preduzeća, rekao je ministar finansija Dušan Vujović za Kopaonik Biznis Forum publikaciju.

Setite se gde smo bili sredinom 2014. godine: predviđali su nam godišnji deficit od 8.8% BDP-a i bankrot za 78 dana. Predhodni pokušaji pronalaženja rešenja, od aprila 2011. do jula 2014. podrazumevali su drastičnije smanjenje plata (15%) i penzija (20%) uz druge restriktivne mere. Postavljalo se ne samo 

pitanje ekonomske i političke prihvatljivosti tako oštrih mera fiskalne konsolidacije, nego i operativnog sprovođenja programa u delo.

Ministartsvo finansija je bez mnogo oklevanja “skočilo” u taj vrtlog i sastavilo program koji čine makro-fiskalne i monetarne mere, ali i ključne strukturne reforme. Još važnije, sa ovim programom uspeli smo da prođemo sve izazove u 2015. i 2016. godini i dođemo u mirne fiskalne vode, gde možemo da razmišljamo o temama koje s pravom pokreću.

Pitanje je, dakle, šta je posle ovih uspeha potrebno uraditi da bi srpske javne finansije bile uređene na nivou najbolje svetske prakse. Nabrojaću samo neke najkrupnije stvari koje već radimo.

Prvo, unapređujemo budzetski proces, u skladu sa našim zakonima i semestralnim sistemom EU. To podrazumeva blagovremenu, mogo kvalitetniju, realniju, obuhvatniju i odgovorniju pripremu budzeta, disciplinu u njegovom izvršenju i predano merenje i izveštavanje o ostvarenim rezultatima trošenja javnih sredstava. Tokom poslednje dve-tri godine napravljeno je dosta pomaka u širenju obuhvata. Mnogi elementi rashoda prebačeni su iznad linije i sada utiču na deficit. Pored toga, budzet za 2017. godinu prvi put uključuje investicije koje se finansiraju iz projektnih zajmova Međunarodnih finansijskih organizacija (MFO), što podiže deficit za oko 1% BDP-a sa 0,7% na 1,7%.

Drugo, produbljujemo programsko budzetiranje, gde je moguće ne samo vezati utrošak resursa za pojedine projekte, već i meriti performanse u ostvarivanju postavljenih ciljeva. To omogućava da se zna ne samo koliki su ukupni troškovi neke deonice puta, neke škole, ili neke medicinske intervencije, već i koliki su efekti ostvareni. Prvo, fizički pokazatelji (broj izgrađenih kilometara puta, broj novih đaka, broj operacija ili pregleda), a u drugom ostvarenje rezultata (skraćenje vremena putovanja, smanjenje nesreća, podizanje nivoa znanja, produženje života, smanjenje bolovanja, itd.).

Treće, unapređujemo kvalitet ocene opravdanosti finansiranja investicionih (infrastrukturnih i svih drugih), projekata imajući u vidu njihovu relevantnost za strateške ciljeve razvoja, efektivnost u ostvarivanju postavljenih ciljeva, ekonomsku i finansijsku efikasnost kojom se to čini, raspoloživost i povoljnost izvora finansiranja, i spremnost za realizaciju.

Četvrto, unapređujemo prihodnu stranu budzeta dubinskom reformom poreske administracije i carine. Očekujemo ogromne rezultate u ovom domenu, prelazak na dobrovoljni sistem i bitno smanjenje sive ekonomije.

Peto, podižemo kvalitet izvršenja budzeta širenjem trezorskog obuhvata na sve veći broj korisnika i omogućavanjem savremenih metoda utvrđivanja i plaćanja obaveza (e-država), ali i kontrole korišćenja budzetskih sredstava (kako budzetske inspekcije, tako i interne kontrole i revizije).

Šesto, stvaramo objedinjene ažurne baze podataka zaposlenih u javnom sektoru i povezivanje svih operativnih baza podataka koje se tiču nadležnosti Ministarstva finansija.

Očigledno je da nas čeka višegodisnji posao unapređenja ključnih aspekata organizacije i efikasnosti sistema javnih finansija.

Često se postavlja pitanje koliko nerestrukturirani javni sektor, a pre svega javna i preduzeća u većinskom vlasništvu države, opterećuju javne finansije i u kojoj meri utiču na stepen restriktivnosti fiskalne politike.

Dosta. Godinama smo dozvoljavali finansiranje likvidnosti javnih preduzeća iz budzeta što se, po pravilu, direktno pretvaralo u deficit i dug države. Javna preduzeća su bila uverena da će država morati da pokrije sve njihove gubitke, tj. stvarala se situacija moralnog hazarda, odnosno neodgovornog ponašanja. To je prekinuto na samom početku programa fiskalne konsolidacije. Za većinu javnih preduzeća urađeni su programi finansijskog i upravljačkog restrukturiranja, u 

skladu sa tim smo preuzimali stare dugove javnih preduzeća, ali samo u situacijama gde je to bilo opravdano, kao sastavni deo trajnog rešenja za ta preduzeća ili kao nužan korak da se zaštiti državni interes- npr. zbog kontinuiteta u snabdevanju energentima. Proteklih godina to je dodavalo najmanje jedan procenat BDP-a fiskalnom deficitu opšte države.

Prošle godine smo proširili pravila finansijske discipline na odnose među državnim preduzećima i korisnicima budzetskih sredstava, a ove godine smo obavezali javna preduzeća da uvedu garancije plaćanja isporučenih energenata i time spreče rast neplaćenih obaveza.

I pored snažnih otpora pojedinih malih ali glasnih interesnih grupa, odlučni smo da nastavimo sa promenama koje će trajno iskoreniti neefikasno upravljanje javnim resursima, počev od uvođenja odgovornog menadzmenta u javnim preduzećima do konsekventne primene racionalnih programa restrukturiranja. 

To je u interesu svih građana i očekujemo da će svest o tome uskoro biti široko prihvaćena.

Srbija je jedna od retkih zemalja koja je aktivno stvarala sadržinu programa reformi i za njega dobila podršku MMF-a.

U makro fiskalnom i monetarnom delu već dve godine značajno premašujemo postavljene ciljeve. Tokom prvih šest revizija, a sa sigurnošću mogu da kažem da će tako biti i posle sedme, stalno smo naviše revidirali očekivane stope ekonomskog rasta, povećanja potrošnje i kredita, a naniže nivo opšteg i primarnog deficita, inflacije, kamatnih stopa. Izveštaji MMF pokazuju da je kod velike većine zemalja situacija potpuno suprotna: ostvarene stope ekonomskog rasta su niže od projekcija, a fiskalni i tekući deficiti i inflacija viši od plana.

Pozitivan trend boljih ostvarenja od plana se nastavlja. Prema konačnim podacima za 2016. godinu i januar 2017. već imamo osnovu da revidiramo ciljnu veličinu fiskalnog deficita naniže sa 1,7% na 1,4% BDP. To je dobar znak za investitore i analitičare, imajući u vidu da izbori obično proizvode suprotan efekat na projektovane ekonomske pokazatelje. Jedan od očiglednih rezultata visokog i rastućeg stepena profesionalnog slaganja sa MMF-om i poverenja jeste i prelazak na polugodišnje revizije programa u 2017. godini.

Ako održimo ovako uspešne performanse do kraja ove godine, siguran sam da nam u delu monetarne i fiskalne politike neće biti nužan novi MMF program stabilizacije od naredne godine. Ali, to nije jedini zadatak koji nas čeka. Pored već pomenutih strukturnih reformi u domenu budzeta i javnih finansija, uključujući poboljšanja u funcionisanju bankarskog i finansijskog sektora, čekaju nas duboke reforme javne administracije, obrazovanja, zdravstva i svih javnih usluga, kao i javnih preduzeća.

Iskustvo pokazuje da je u definisanju i realizaciji ovako ozbiljnijih reformi korisno imati saveznike poput MMF-a, Svetske banke i drugih MFO koje vas teraju da dobro pripremite sektorske programe reformi i konsekventno ih sprovedete u planiranim rokovima i u okviru planiranih sredstava. Mi smo do sada uspevali dosta dobro da koristimo saradnju sa ovim organizacijama i sa Evropskom unijom i očekujem da se kvalitet te interakcije dalje unapređuje.

Ukratko, manje je važno da li ćemo imati novi formalni aranžman (iz predostrožnosti). Važno je da u sklopu takvog formalnog aranžmana ili van njega, imamo dalju produktivnu saradnju sa MMF, EU, Svetskom bankom, EBRD, EIB, i drugim MFO sve do postepene graduacije koja bi mogla da koincidira sa pristupanjem EU.

Javne finansije na mnogo načina mogu doprineti ubrzanju privrednog rasta Srbije. Bolje upravljanje javnim finansijama već je pokazalo ogromne rezultate u postojećim institucionalnim i organizacionim okvirima. Danas imamo bolje uređene javne finansije nego ikad. Fiskalni deficit je smanjen na oko 1,4% u prošloj i prema poslednjim projekcijama u ovoj godini možemo da očekujemo sličan rezultat. Strukturno, tj. trajno smanjenje deficita kreće se od 4,1% do čak 4,4% prema poslednjim procenama. Time je godinu dana ranije značajno premašeno ciljano fiskalno prilagođavanje (4%) i otvaren prostor za tri ključne promene politike koje direktno doprinose privrednom rastu.

Jedna je smanjenje poreskog opterećenja privrede, posebno troškova rada, kako bi se stimulisalo otvaranje novih radnih mesta u postojećim i, posebno, novim preduzećima. To istovremeno dopunski pozitivno deluje na privlačenje investcija i smanjenje sive ekonomije. Investicije već sada pozitivno reaguju na bitno unapređenje fiskalne i monetarne stabilnosti i stabilno podizanje stopa privrednog rasta u dužem periodu.

Drugo je otvaranje prostora da se pojačaju javne investicije u infrastrukturne projekte koji će podići kapacitet i konkurentnost privrede i privlačiti privatne investicije (“crowding in” efekat). Ali i ulaganje u znanje i inovacije kako bi se obezbedila osnova trajnijeg rasta produktivnosti, kao osnove rasta BDP i početak hvatanja koraka sa Evropom u dohotku (u evrima i po kupovnoj moći) i standardu/kvalitetu života.

Treće je trajna promena modela ekonomskog rasta. Visoke stope privrednog rasta ostvarene u periodu 2001-2008 počivale su na podsticanju agregatne tražnje finansirane eksternim izvorima. Uz nedovoljan odgovor domaće ponude, taj model je generisao neodržive domaće (fiskalne) i spoljne (platno bilansne) neravnoteže. Fiskalna konsolidacija je presekla taj trend i uspostavila održivi model rasta koji inicijalno počiva u velikoj meri na investicijama i izvozu, uz istovremeno zatvaranje oba deficita (fiskalnog i platnobilansnog). Na duži rok i u ovom modelu domaća potrošnja postaje izvor rasta, ali sada na održivim osnovama (iz domaćih izvora dohotka).

Valja ukazati i na presudan, i po veličini I po kvalitetu, značaj kapitalnog dela budzeta za brži oporavak.Uz to, potrebna je suštinska promena načina planiranja kapitalnih projekata u tzv. projektnom ciklusu, od identifikacije, preko rane pripreme, zatim finalne pripreme i ocene, do realizacije i praćenja ostvarivanja pozitivnih efekata. Ovde je presudno koordinirano dejstvo Ministarstva finansija i ključnih sektorskih ministarstava zaduženih za infrastrukturne, energetske i druge projekte.

Nažalost, kod nas je koordinacija 

neshvaćen i neprihvaćen koncept. Naša kultura je pretežno zasnovana na konceptima političke, ekonomsko/finansijske i administrativne subordinacije (nadređenosti i podređenosti). Zato će biti teško (ali nužno) objasniti ulogu koju u pojedinim fazama projektnog ciklusa imaju sektorska ministarstva sa jedne strane, i Ministarstvo finansija s druge strane.

Vođenjem računa o dinamičkoj strateskoj usklađenosti projekata sa dugoročnim ciljevima razvoja, ekonomskoj i finansijskoj efikasnosti, efektivnosti (tj. adekvatnosti projekata za dostizanje postavljenih konkretnih ciljeva), obezbeđenosti izvora finansiranja, i spremnosti za realizaciju projekata, Ministarstvo finansija nikako ne oduzima pravo sektorskim ministarstvima da predlažu i pripremaju projekte. Ono samo ispunjava svoju zakonsku obavezu da se stara o efikasnom i racionalnom korišćenju ukupnih finansijskih i drugih resursa. Koncept u kome bi se Ministarstvo finansija svodilo na “finansijsko vozilo” iz Kralja Ibija je neprihvatljiv i neodrživ.

Mi smo teško ali uspešno prešli prevojnu tačku u dugoročnom kretanju javnog duga. Izražene nestabilnosti u odnosu dolara i evra malo zamagljuju tu tendenciju na nivou mesečnih ili godišnjih kolebanja, ali dugoročnije posmatrano učešće duga (opste države) se stabilno smanjuje sa nekih 74,0% krajem 2016. na oko 70% BDP-a krajem 2018. i nivo Mastrihta (60%) 2021. godine.

Stabilnost ovih trendova najbolje se vidi u stabilnom dugoročnom prisustvu značajnog primarnog suficita koji je prošle godine iznosio 1,8%, a u period 2018-2021 će se kretati u rasponu od 1.6% do 1.8% BDP-a. Kad tome dodamo da će u svakoj od narednih pet godina realni prirast BDP (3-4%) biti veći od očekivanih izdataka za kamate na javni dug (2.6-3%), onda je jasno da će učešće duga u BDP-u stvarno imati silazni trend.

Fiskalne performanse moramo ocenjivati u odnosu na nasleđeno stanje (duga) i poželjne ciljeve (nivoa duga i raspoloživih resursa za ostvarivanje razvojnih ciljeva). Pri tome je presudno da fiskalni bilans i dug budu održivi na duži rok.

Za nas je važno da primarni bilans bude u suficitu dovoljno dugo (recimo 5-6 godina) da bismo spustili udeo duga u BDP-u do nivoa Mastrihta (60%). Po poslednjim projekcijama, gde se slažemo sa MMF-om, brzina kojom će se to dešavati je više nego dovoljna da obezbedi stalno poboljšavanje našeg kreditnog rejtinga i, istovremeno, dovoljno komotna da ne nametne isuviše restriktivni okvir mobilizacije neophodnih resursa za investicije, neophodne za podizanje dugoročne stope ekonomskog rasta. Naravno, podrazumevajući već pomenuto ozbiljno ocenjivanje i dosledno realizovanje investicionih projekata.

U tom kontekstu, nema nikakve posebne prednosti u ostvarivanju ukupnog budzetskog suficita, osim kada se time sprečava prelazak kritične tačke mogućeg bankrota zemlje. Ali, mi smo srećom veoma daleko od takve opasnosti.